隨著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化推進、農(nóng)業(yè)規(guī)模化程度提高以及農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈延伸，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求大幅增加。滿足合理的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地需求成為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要條件。但同時，用地供給收緊和需求增加的雙重擠壓導(dǎo)致設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障難問題更加凸顯。

現(xiàn)實表明，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障困難已經(jīng)成為具有普遍性的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給不足不僅制約了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率的有效提高，而且在一定程度上阻礙了新型經(jīng)營主體的成長，成為當(dāng)前推進產(chǎn)業(yè)振興和推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展必須破解的難題。因此，著眼于確保糧食供給能力和促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的雙重導(dǎo)向，在準(zhǔn)確把握設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給現(xiàn)狀和主要難點的基礎(chǔ)上，積極探索兼容耕地保護和合理保障用地需求的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理模式，成為當(dāng)前推進農(nóng)業(yè)制度創(chuàng)新和政策優(yōu)化面臨的一項緊迫任務(wù)。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用與管理中需要重點突破的難點問題

調(diào)查顯示，當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用與管理中，主要有五大難點問題需要重點突破。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的規(guī)劃管理制度亟需健全。缺乏設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的專項規(guī)劃是當(dāng)前具有普遍性的突出問題。一方面，因規(guī)劃缺失，導(dǎo)致難以有效整合一定區(qū)域內(nèi)的一般耕地、其他農(nóng)用地及閑置集體建設(shè)用地和宅基地等土地資源，不能按照“大分散、小集中”的原則實現(xiàn)統(tǒng)籌安排，造成有限的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地分散化低效利用。另一方面，規(guī)劃缺失也導(dǎo)致難以對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的使用進行提前布局，導(dǎo)致土地供給與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的有效銜接不足，由此產(chǎn)生供需脫節(jié)和錯位的現(xiàn)實矛盾。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的市場交易體系有待探索。反映設(shè)施農(nóng)業(yè)用地本身需求競爭性的市場價格發(fā)現(xiàn)機制尚不健全，設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的稀缺價值凸顯不足。對經(jīng)營主體而言，因設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的低成本獲得，其不僅缺乏精細(xì)拿地、集約用地的行為激勵，反而對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的需求表達(dá)存在越多越好的放大傾向。對政府而言，要做到平衡合理保障土地供給與實現(xiàn)土地高效利用，需準(zhǔn)確甄別經(jīng)營主體的實際需求，杜絕多報少用行為。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的供地來源渠道仍需拓展。多數(shù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地仍來源于一般耕地。多元拓展設(shè)施農(nóng)業(yè)用地資源主要面臨兩大障礙：一是面臨空間錯位障礙。因供給與需求存在實際空間錯位，大多處于偏遠(yuǎn)區(qū)位缺少利用價值的閑置農(nóng)村集體建設(shè)用地及園地、林地等難以實現(xiàn)有效利用。二是非耕地用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的激勵明顯不足。對將劣質(zhì)耕地、荒山荒坡、河灘耕地及閑置集體建設(shè)用地等用作設(shè)施農(nóng)業(yè)用地缺乏相應(yīng)政策激勵。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的分散化配置仍待改善。調(diào)查表明，現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地主要為各個經(jīng)營主體自主申請，分散布局，基本沒有集中式供地使用模式。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地過度分散化配置不僅直接增大用地數(shù)量，形成有限土地資源的浪費現(xiàn)象，而且一定程度上還助長了生產(chǎn)設(shè)施的重復(fù)性建設(shè)，加劇了產(chǎn)業(yè)鏈延伸中的供求失衡矛盾。主要原因在于，對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的基礎(chǔ)資源底數(shù)不清，缺乏對用地資源配置的整體性統(tǒng)籌，經(jīng)營主體的自主性建設(shè)行為導(dǎo)致用地選址分散化和生產(chǎn)設(shè)施重復(fù)性投資等。

設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的利用效率需要提升。設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供需矛盾突出的同時低效利用現(xiàn)象同樣不容忽視。不僅現(xiàn)實中存在一些閑置養(yǎng)殖場、曬場、農(nóng)具房、生產(chǎn)大棚等，而且現(xiàn)有設(shè)施農(nóng)業(yè)用地存在粗放式利用現(xiàn)象。究其原因，一是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地退出機制不健全。尚未建立對長期未使用的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的強制合同解約或經(jīng)濟性懲罰等制度規(guī)定，也缺少規(guī)范化的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地二次流轉(zhuǎn)渠道。二是設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用效率評價與激勵機制不健全。缺乏對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用效率的評價機制，政策上也缺少引導(dǎo)經(jīng)營主體集約節(jié)約用地行為的激勵措施。三是監(jiān)管機制仍需完善。部分歷史存量設(shè)施農(nóng)業(yè)用地未被納入現(xiàn)行的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地管理體系。

破解設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障難題的主要措施

當(dāng)前設(shè)施農(nóng)業(yè)用地保障面臨一系列亟待突破的關(guān)鍵難題，總體上應(yīng)堅持開源與節(jié)流并重的基本思路，著力在土地來源的多元化拓展、土地需求的差異化滿足、土地供后的集約化利用三個重要戰(zhàn)略維度上尋求突破，并且針對性地實施八個方面對策措施。

編制設(shè)施農(nóng)業(yè)用地專項規(guī)劃。在集中清查、全面梳理設(shè)施農(nóng)業(yè)用地以及低質(zhì)一般耕地、不穩(wěn)定耕地、未利用地、閑置集體建設(shè)用地等的基礎(chǔ)上，銜接國土空間規(guī)劃、村莊規(guī)劃等，加快編制設(shè)施農(nóng)業(yè)用地專項規(guī)劃，探索形成設(shè)施農(nóng)業(yè)用地“一張圖”的信息化管理平臺，并推動申請備案、注銷退出、用途轉(zhuǎn)換等信息及時更新納入。

創(chuàng)新設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)入市交易機制。推行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)入市交易制度，顯化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地更高的土地價值，從而倒逼經(jīng)營主體理性拿地、節(jié)約用地。一是強化產(chǎn)權(quán)確認(rèn)。實施設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)確權(quán)頒證，完善設(shè)施農(nóng)業(yè)用地權(quán)益保護政策。二是建立產(chǎn)權(quán)交易平臺。將設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)交易納入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，實行掛網(wǎng)公開、平臺鑒證。三是制定指導(dǎo)價格標(biāo)準(zhǔn)。制定分地區(qū)、分產(chǎn)業(yè)類型等的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指導(dǎo)價格標(biāo)準(zhǔn)。

促進設(shè)施農(nóng)業(yè)用地跨區(qū)域空間置換。建立覆蓋全域的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地跨區(qū)域空間置換機制。一是盤活存量土地資源。結(jié)合經(jīng)濟林木復(fù)墾還糧，整理復(fù)墾第三次全國國土調(diào)查中新界定的園地、林地等，積極盤活荒山荒坡、河灘耕地等土地資源。二是預(yù)留用地空間。依據(jù)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地專項規(guī)劃，在重點農(nóng)業(yè)生產(chǎn)區(qū)域預(yù)留設(shè)施農(nóng)業(yè)用地空間。三是規(guī)范用地指標(biāo)交易。引導(dǎo)一般耕地指標(biāo)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展水平較高的地區(qū)傾斜，將農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺作為唯一的指標(biāo)交易渠道，實現(xiàn)設(shè)施農(nóng)業(yè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域置換。

探索設(shè)施農(nóng)業(yè)用地適度集中供給模式。精準(zhǔn)識別經(jīng)營主體的共性需求，重點圍繞產(chǎn)業(yè)鏈高附加值環(huán)節(jié)，實施設(shè)施農(nóng)業(yè)用地適度集中供給。支持國有平臺公司、村集體、經(jīng)營主體等共同出資建設(shè)農(nóng)資農(nóng)機具存放中心、糧食烘干倉儲中心等公共性生產(chǎn)設(shè)施，并構(gòu)建多元主體共同參與的治理機制和利益分配機制，實現(xiàn)共建共營共享。

加強設(shè)施農(nóng)業(yè)用地集約利用的激勵約束。堅持激勵與約束并重，強化土地供給之后全鏈條監(jiān)管，促進設(shè)施農(nóng)業(yè)用地集約高效利用。一是建立設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的效率評價制度。制定設(shè)施農(nóng)業(yè)用地效率評價指標(biāo)體系，定期組織第三方進行設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用效率評價，將評價結(jié)果與政策支持直接掛鉤。二是建立部門協(xié)同、縣鎮(zhèn)村聯(lián)動的動態(tài)監(jiān)督制度。建立健全設(shè)施農(nóng)業(yè)用地年審制度，形成全面覆蓋、動態(tài)監(jiān)測的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地監(jiān)管體系。

構(gòu)建設(shè)施農(nóng)業(yè)用地項目退出機制。盤活閑置設(shè)施農(nóng)業(yè)用地，構(gòu)建長期閑置的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地退出和再利用機制。一是強化對設(shè)施農(nóng)業(yè)用地閑置行為的有效約束。探索對自申請之日起超過一年未開工建設(shè)或未實際使用的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地經(jīng)營主體，授權(quán)由村集體對其收取一定數(shù)量的資源閑置費用。二是探索閑置設(shè)施農(nóng)業(yè)用地的強制回收制度。對連續(xù)閑置兩年以上的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地地塊，探索完善村集體經(jīng)濟組織終止合同和強制回收的具體管理制度。三是打通設(shè)施農(nóng)業(yè)用地退出后的再利用渠道。建立出讓經(jīng)營主體、受讓經(jīng)營主體、村集體等相關(guān)利益方參與的設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用權(quán)再流轉(zhuǎn)交易制度。

強化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的供給、監(jiān)督和服務(wù)功能。做實村集體的農(nóng)村土地所有權(quán)主體地位，強化村集體在設(shè)施農(nóng)業(yè)用地供給、監(jiān)督、服務(wù)等各環(huán)節(jié)的有效參與。一是強化村集體的供給功能。支持村集體盤活區(qū)位優(yōu)勢不佳、短期內(nèi)開發(fā)價值不高的閑置集體建設(shè)用地、宅基地、荒山荒坡等在一定期限內(nèi)用于設(shè)施農(nóng)業(yè)用地。二是拓展村集體的監(jiān)督功能。將村集體納入耕地“網(wǎng)格化”管理組織架構(gòu)，即時動態(tài)監(jiān)督設(shè)施農(nóng)業(yè)用地使用狀況。三是發(fā)揮村集體服務(wù)功能。支持村集體發(fā)揮設(shè)施農(nóng)業(yè)用地選址、矛盾化解等服務(wù)作用，并形成村集體的服務(wù)型收入。

健全設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查備案制度。堅持強化管控與增強服務(wù)指導(dǎo)并重，健全設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查備案制度。一是加強設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請使用的全過程服務(wù)指導(dǎo)。強化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地政策解讀和信息傳遞。強化業(yè)務(wù)部門對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性設(shè)施建設(shè)的過程性指導(dǎo)。二是提升設(shè)施農(nóng)業(yè)用地審查備案效率。探索設(shè)施農(nóng)業(yè)用地申請的“無紙化”網(wǎng)絡(luò)審批，探索多部門同步申請、同步核查的并聯(lián)審批制度，簡化設(shè)施農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)換不同用途的審批流程。

來源：中工網(wǎng)